La candidature de l’Ukraine à l’adhésion à l’UE déposée à la suite de son agression par la Russie en 2022 est souvent évoquée. Or, le contexte géopolitique actuel conduira peut-être un autre État à tenter de rejoindre l’Union européenne avant même l’Ukraine. Il s’agit de l’Islande.

Ce petit pays de 393 000 habitants, situé au sud de l’Océan glacial arctique, est en effet confronté à la militarisation de la région et s’inquiète des revendications états-uniennes sur l’île voisine du Groenland. L’ambassadeur américain nouvellement nommé en Islande n’a guère apaisé ces craintes lorsqu’il a affirmé – selon lui en plaisantant – que l’Islande deviendrait le 52^e État des États-Unis et qu’il en serait le gouverneur[1].

Traditionnellement placée sous la protection des États-Unis – elle est membre fondatrice de l’OTAN sans disposer d’une armée permanente –, l’Islande cherche dans ce contexte à davantage se rapprocher de l’Union européenne. Ainsi, le 6 mars dernier, le gouvernement a annoncé l’organisation d’un référendum portant sur la poursuite des négociations d’adhésion à l’Union européenne. Il aura lieu le 29 août prochain.

Si les Islandais devaient se prononcer par l’affirmative, cela conduirait à rouvrir un processus d’adhésion interrompu en 2015. Si ce processus aboutit, l’adhésion remplacera des dispositifs très spécifiques caractérisant la relation privilégiée entre l’Islande et l’Union européenne. Néanmoins, d’importants défis doivent être surmontés avant que l’Islande devienne le 28^e État de l’Union européenne.

La reprise du processus d’adhésion

Le nouveau gouvernement de coalition de centre-gauche islandais a déposé, le 6 mars dernier, une motion devant l’Althing – le Parlement monocaméral – pour une résolution proposant de tenir un référendum le 29 août 2026 sur la reprise des négociations d’adhésion avec l’UE. La première ministre arrivée au pouvoir en décembre 2024 Kristrún Frostadóttir s’était engagée sur la convocation d’un tel référendum en 2027. Le contexte géopolitique semble avoir justifié une précipitation du calendrier.

La question posée sera alors la suivante : « Les négociations sur l'adhésion de l'Islande à l'Union européenne devraient-elles se poursuivre ? ».

Bien que la réponse engage politiquement le gouvernement, il convient de préciser que le résultat du référendum n’est que consultatif. Celui-ci ne contraint pas davantage l’Union européenne, qui n’en a pas moins accueilli de façon positive l’organisation d’un tel référendum. La commissaire à l’élargissement, Marta Kos, a en effet déclaré que l’Islande constituait déjà « un partenaire fort et de confiance ». Toutefois, alors même que le gouvernement islandais souhaite une « poursuite » des négociations déjà entamée, la commissaire européenne sur l’élargissement, quoiqu’enthousiaste sur le processus, évoque plutôt un « recommencement » (« restart »)[2].

L’Islande avait en effet déjà entamé un processus de négociations pour adhérer à l’Union. Alors que la crise financière de 2008 avait balayé son système bancaire, elle avait déposé sa candidature en 2009. Les négociations, commencées en juillet 2010, ont été interrompues par l’arrivée au pouvoir d’une coalition gouvernementale eurosceptique en 2013. En 2015, le gouvernement a officialisé l’interruption du processus. Le statut de candidat officiel de l’Islande, qui lui a été octroyé à l’unanimité des États-membres de l’UE, ne lui a jamais été retiré. Il appartiendra ainsi à l’UE et ses États membres de déterminer s’il est nécessaire de rouvrir les onze chapitres - sur trente-trois – dont les négociations étaient déjà achevées.

L’enjeu d’une poursuite ou d’un recommencement des négociations apparaît néanmoins limité : si les négociations antérieures se sont conclues en moins de trois ans (entre 2010 et 2013), c’est parce que les sujets abordés étaient ceux qui posaient le moins de difficultés, comme la libre circulation des travailleurs, la protection des consommateurs et de la santé, la politique de concurrence ou encore la science et la recherche ainsi que l’éducation et la culture. L’Islande entretient en effet des relations particulièrement privilégiées avec l’Union européenne, de sorte qu’elle applique déjà une bonne partie de son droit. Les sujets sur lesquels elle n’est pas alignée sur l’UE avaient été repoussés pour la fin des négociations. Ce sont eux qui risquent de susciter des tensions.

La remise en cause d’une relation privilégiée

L’Islande pourrait être qualifiée, tout comme la Norvège, de « quasi-État membre » de l’UE tant ses relations avec cette dernière sont étroites. Environ 70 accords lient l’UE et l’Islande. Le plus important est sans doute l’accord sur l’Espace économique européen (EEE). Entré en vigueur en 1994[3], il permet d’ores et déjà à l’Islande, ainsi qu’au Liechtenstein et à la Norvège, d’accéder au marché intérieur. Ainsi, les marchandises originaires de l’UE circulent-elles librement en Islande et vice-versa. Il en est de même pour les travailleurs. Cet accord assure également que les droits des consommateurs, la politique des transports ou de l’énergie sont étendus à l’Islande. Il repose sur la volonté de concilier des intérêts a priori contradictoires : le maintien de la souveraineté des trois États concernés et la garantie de l’unité du marché intérieur européen. La souveraineté d’États qui ne souhaitent pas participer aux institutions de l’UE implique qu’ils ne soient pas directement soumis à ses normes. La garantie de l’unité du marché intérieur suppose que les trois États soient soumis au même droit que les États de l’UE. Or, le droit du marché intérieur évolue sans cesse lorsque le Parlement européen et le Conseil des ministres adoptent des règlements et des directives pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur. Or, pour éviter toute concurrence déloyale, il faut que l’Islande – comme la Norvège et le Liechtenstein – appliquent ces actes au fur et à mesure de leur adoption. Il n’est, par exemple, pas question que les entreprises établies dans l’UE soient soumises à des normes environnementales plus strictes alors que les entreprises islandaises y échapperaient, faut de mise à niveau de l’accord EEE.

L’accord EEE a établi un système particulièrement complexe pour assurer la conciliation de ces intérêts. Il repose sur deux piliers : le pilier UE qui comprend cette dernière et ses 27 États-membres d’une part, et le pilier Association européenne de libre-échange (AELE)[4] qui comprend l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège d’autre part. Des représentants des deux piliers se réunissent au sein d’un organe dédié à l’adaptation régulière de l’accord EEE aux évolutions du droit du marché intérieur : le Comité mixte de l’EEE. Il est chargé de prendre les décisions permettant d’incorporer à l’accord EEE les actes adoptés par l’UE relatifs au marché intérieur. Une fois incorporés à l’accord, les États de l’AELE sont tenus de se conformer à ces actes. Bien que son architecture soit particulièrement complexe, l’accord EEE fonctionne de façon satisfaisante depuis plus de trente ans.

Les relations UE-Islande vont bien au-delà de sa participation au marché intérieur : alors même que des États-membres de l’UE n’en font pas partie, l’Islande, comme la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein, est intégrée à l’Espace Schengen. Les contrôles systématiques aux frontières internes des membres de cet espace étant supprimés, il est possible de voyager de France vers l’Islande sans y être soumis. C’est aussi en vertu de son inclusion à l’Espace Schengen que l’Islande participe à l’agence « Frontex » : par exemple, un navire des garde-côtes Islandais, le Týr, a contribué au sauvetage de nombreux migrants en 2014-2015 en Méditerranée. L’Islande participe aussi au « Système Dublin », qui détermine le premier État responsable du traitement d’une demande d’asile. L’Islande, en vertu des accords qui la relient aux espaces Schengen et Dublin, a ainsi dû appliquer certains textes législatifs du « nouveau pacte sur l’asile et l’immigration » adopté par l’UE en 2024. Elle est en effet tenue de reprendre les actes qui rentrent dans le champ d’application des accords : dès qu’ils sont adoptés par l’UE, l’Islande doit les introduire dans son ordre juridique afin qu’ils entrent en vigueur en même temps que dans l’Union. Si elle ne se plie pas à cette obligation, l’UE peut décider que l’accord concerné – Schengen ou Dublin – cesse de leur être appliqué. C’est une « clause guillotine » particulièrement contraignante dont la contrepartie réside dans le fait que l’Islande, comme les autres États associés, est consultée à tous les stades de la procédure législative : bien qu’elle ne dispose ni de représentants, ni – a fortiori – de droits de vote dans les institutions de l’UE, elle peut ainsi chercher à influencer les parties prenantes du processus normatif.

La Cour de Justice de l’Union européenne a mis en exergue le caractère spécifique des relations entre l’UE et l’Islande dans une décision de 2020 : elle a affirmé que « la République d’Islande entretient des relations privilégiées avec l’Union, dépassant le cadre d’une coopération économique et commerciale ». Elle ajoute qu’un citoyen islandais est dans une situation « objectivement comparable à celle d’un citoyen de l’Union », qui bénéficie, à l’instar de ce dernier, de la libre circulation des personnes[5].

Ces relations, aussi privilégiées soient-elles, font toutefois l’impasse sur des pans importants des politiques de l’Union européenne. Autant de sujets qui pourraient compliquer l’adhésion de l’Islande.

Les défis de l’adhésion

D’importants défis doivent encore être surmontés pour permettre à l’Islande de rejoindre l’UE. Ils résident en premier lieu dans les politiques de l’Union qui ne sont reprises ni dans l’accord EEE, ni dans les autres accords reliant l’Islande à l’UE et en second lieu dans les questions institutionnelles – et partant démocratiques – suscitées par la possibilité de l’adhésion (2).

L’application de politiques européennes actuellement exclues des relations UE-Islande

L’Islande ne participe pas à l’euro. Elle n’est pas non plus associée à l’union douanière ni à la politique commerciale, de sorte que lorsque l’UE négocie des accords commerciaux (avec le Mercosur par exemple), l’Islande n’est pas concernée. La politique agricole commune et la politique commune de la pêche ne sont pas davantage couvertes. Or, les négociations relatives à ces deux derniers sujets risquent de s’avérer complexes. L’agriculture islandaise, qui représente environ 3,8% du PIB, bénéficie d’importantes aides de l’État – trois fois plus que la moyenne des pays de l’OCDE. C’est par ailleurs un secteur très protégé par des droits de douanes élevés, qui ne pourraient être maintenus à l’égard des États de l’UE et pour lesquels l’Islande perdrait toute compétence, au bénéfice de l’Union seule, à l’égard du reste du monde. S’agissant de la pêche, qui représente 8% du PIB islandais et 33 % de ses exportations, l’Islande maintient des restrictions aux investissements étrangers qui ne sont pas compatibles avec le droit de l’UE. La pêche à la baleine y perdure, alors qu’elle est interdite dans l’Union. Enfin, si la règlementation des prises repose sur des objectifs de développement durable concordants, les modalités des deux systèmes de quotas diffèrent largement. Or, l’adhésion de l’Islande à l’UE impliquerait une perte de contrôle national sur la gestion de ses ressources halieutiques, qui serait transférée à l’UE[6].

Ces éléments de nature économique pèseront dans la décision des Islandais de poursuivre les négociations et le cas échéant d’adhérer à l’Union. Les questions sécuritaires revêtiront une importance inédite et s’avèreront peut-être cruciales : alors que l’OTAN ne semble plus constituer une protection sur laquelle l’Islande peut fermement compter, l’Union est à cet égard attractive. Les obligations quant à la défense mutuelles pesant sur ses États-membres peuvent d’ailleurs apparaître plus contraignantes pour ceux-ci que pour les membres de l’OTAN : alors que l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord prévoit qu’en cas d’ « attaque armée », chaque État partie prendra « telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée », l’article 42 § 7 du Traité sur l’Union européenne prévoit qu’ « au cas ou un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir ». Ainsi, là où l’OTAN n’impose ni le principe d’une action ni son intensité, le droit de l’Union européenne contraint les États à intervenir[7].

Les négociations de 2010-2013 se sont déroulées alors que l’Islande avait subi de plein fouet la crise financière et économique. Alors que l’euro était d’abord apparu particulièrement attractif, l’Islande s’est finalement rapidement relevée de cette crise, tandis que l’Union demeurait engluée dans la crise des dettes souveraines qui ont menacé la stabilité de la monnaie unique. Surtout, une décision de Justice a considérablement accru la popularité de l’accord EEE parmi les Islandais : l’arrêt Icesave rendu le 28 janvier 2013 par la Cour AELE[8]. Cette dernière est la juridiction du pilier AELE, calquée sur le modèle de la Cour de Justice de l’Union européenne. Uniquement compétente à l’égard des trois États de l’AELE, elle est composée de trois juges : un pour chacun de ces États. Elle peut notamment statuer sur les violations du droit de l’EEE commises par ces derniers.

Au lendemain de l’effondrement des banques en octobre 2008, le gouvernement islandais a annoncé leur nationalisation et la suspension des comptes de la filiale de la banque Landsbanki présente au Royaume-Uni et aux Pays-Bas : Icesave. Inquiet du remboursement des épargnants concerné, le gouvernement britannique a alors déclenché une loi antiterroriste pour bloquer les avoirs islandais. Un accord a par la suite été négocié entre l’Islande et ces deux États membres de l’UE (le Royaume-Uni ne l’ayant quittée qu’en 2020) pour rembourser les avoirs perdus. Or, le Président Islandais, aux pouvoirs jusqu’ici essentiellement formels, a fait pour la première fois usage d’un mécanisme constitutionnel qui lui a permis de refuser de promulguer la loi de ratification de cet accord et de la soumettre à référendum. Les Islandais se sont prononcés, le 6 mars 2010, à 93% contre la ratification. Un second accord a été rejeté selon la même procédure le 9 avril 2011, à 57% des votes. L’Autorité de surveillance de l’AELE, équivalent de la Commission européenne compétente à l’égard des trois États de l’AELE, a alors décidé de saisir la Cour AELE du litige, en affirmant que l’Islande avait violé ses obligations découlant du droit du marché intérieur qui lui imposaient de garantir les dépôts des épargnants. Il s’agissait ici d’une façon détournée de la faire statuer sur un différend inter-piliers, entre l’UE et un membre de l’AELE, pour lesquels elle n’est pas compétente et où s’applique une procédure diplomatique de résolution des litiges. La Cour AELE a statué en faveur de l’Islande, qui ne pouvait selon elle être tenue au remboursement des conséquences d’une crise systémique du système bancaire. La Commission, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, bien qu’ils n’étaient pas contraints par ce jugement, l’ont accepté. Cette décision, rendue en janvier 2013, a probablement eu une incidence sur la décision islandaise de geler les négociations d’adhésion six mois plus tard en juin 2013 : la Cour AELE est alors apparue comme un organe susceptible de préserver les intérêts de l’Islande. Il n’est toutefois pas certain que la solution à l’affaire Icesave eut été différente si elle avait été soumise à la Cour de Justice de l’UE, dans l’hypothèse où l’Islande eut été membre de l’UE.

Les avantages institutionnels

L’accord EEE est souvent critiqué pour son déficit démocratique dû à l’obligation de reprise de l’acquis normatif de l’UE par les États de l’AELE. L’adhésion à l’Union permettrait au contraire à l’Islande de participer aux institutions de l’Union : sa Première Ministre siégerait au sein du Conseil européen, son gouvernement serait représenté au sein du Conseil des Ministres, elle disposerait d’un.e commissaire et d’un.e juge à la Cour de Justice de l’UE. Son poids serait toutefois très relatif au Parlement européen : l’état actuel des traités lui permettrait de disposer de 6 eurodéputés (sur un total actuel de 720). Toutefois, les « petits » États moins peuplés bénéficient de la règle de la proportionnalité dégressive : ils disposent de davantage de sièges par habitant que les « grands » États. Ainsi, un eurodéputé islandais représenterait environ 67 000 habitants, contre 853 000 pour son homologue français. Il faut toutefois préciser ici qu’une fois élus, les eurodéputés ne se regroupent pas par pays, mais par affinité politique : le Parlement ne représente pas les États membres, mais l’intérêt général européen.

Surtout, la voix de l’Islande au sein du Conseil lui permettrait de participer à la formation de majorités – les décisions étant le plus souvent prises à la majorité qualifiée, soit au moins de 55% des États représentant au moins 65% de la population. Elle pourrait aussi et au contraire tenter de s’opposer à des textes en participant à une coalition pour former une minorité de blocage. Pour empêcher l’adoption d’un texte en l’étant actuel des traités, il faut réunir au moins quatre États membres représentant 35% de la population. Ce second critère lui imposerait de s’allier à au moins trois « grands » États membres compte tenu de sa faible démographie : l’Islande serait en effet l’État le moins peuplé de l’UE. Le revers de cette adhésion serait la fin de la participation à la Cour AELE et à l’Autorité de Surveillance de l’AELE, peut-être plus susceptibles de prendre en compte les spécificités islandaises que leurs homologues de l’UE[9].

Conclusion

L’Islande est confrontée à un choix décisif : remettre en cause des accords négociés avec l’Union en tenant compte de ses spécificités propres pour bénéficier des avantages, notamment sécuritaires et démocratiques, de l’adhésion à l’Union européenne. Le résultat est tout à fait incertain : alors qu’en avril 2025, 44% des Islandais sondés étaient pour l’adhésion (et 36% contre), en avril 2026, 47% se déclarent contre (et 40% pour). En cas de réponse positive, il restera encore à mener les négociations et à emporter l’accord unanime des 27 États membres de l’UE.

Si ce processus devait conduire – à terme – à l’adhésion de l’Islande, alors c’est toute l’architecture de l’EEE qui serait sans doute à revoir. Il n’est pas certain que l’accord puisse continuer à fonctionner avec seulement deux États dans le pilier AELE, aux intérêts qui peuvent être divergents. La Norvège, en particulier, pourrait peut-être alors revenir sur les refus opposés par référendum en 1972 et en 1994 et rejoindre, elle aussi, l’UE.

Cet article a été rédigé par Émilie Delcher, Maîtresse de conférences à Nantes Université au sein du Laboratoire Droit et Changement Social, dans le cadre d'un financement de l'Académie PULSAR de la Région des Pays de la Loire.

Image de couverture par Einar H. Reynis sur Unsplash

[1] Ketrin Jochecová, « Iceland demands answers from US after Trump ally cracks 52^nd state joke », Politico, 15 janvier 2026, https://www.politico.eu/article/iceland-us-ambassador-billy-long-donald-trump-52nd-state/

[2] Darren Adam, « EU commissioner would accelerate talks “on Icelandic priorities” », RÚV, 19 mars 2026, https://www.ruv.is/english/2026-03-19-eu-commissioner-would-accelerate-talks-on-icelandic-priorities-470226

[3] Au moment de son entrée en vigueur, il concernait aussi l’Autriche, la Finlande et la Suède. Ces États ont rejoint l’UE en 1995.

[4] L’AELE a été créée en 1960 à l’initiative du Royaume-Uni comme zone de libre-échange alternative à la Communauté économique européenne. Elle perdure aujourd’hui, avec quatre membres : Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse. La Suisse a refusé de ratifier l’Accord EEE, qui ne lui est donc pas applicable.

[5] CJUE, 2 avril 2020, I. N., aff. C-897-19 PPU, ECLI:EU:C:2020:262, spé. § 44 et 58, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:62019CJ0897

[6] Pour une discussion sur ces sujets, voir Solange Bied-Charreton, « Pourquoi l’Islande veut rejoindre l’Union : enquête sur un référendum pour élargir l’Europe par le Nord », Le Grand Continent, 18 mars 2026, https://legrandcontinent.eu/fr/2026/03/18/pourquoi-lislande-veut-rejoindre-lunion-enquete-sur-un-referendum-pour-elargir-leurope-par-le-nord/

[7] Voir sur ce sujet, L. Gussetti, « Pour un nouvel ordre européen. Redéfinir les paramètres de la relation entre l’Union européenne et l’OTAN », in A. Berramdane, E. Delcher et M. Trochu, Souverainetés économique et militaire face à la mondialisation en voie de fragmentation, Mare & Martin, à paraître, 2026.

[8] Cour AELE, 28 janvier 2013, Icesave, aff. E-16/11, EFTA Ct Rep. 56, https://eftacourt.int/download/16-11-judgment/?wpdmdl=1260

[9] C’est en tout cas la position de l’ancien Président de la Cour AELE, Carl Baudenbacher, qu’il a défendue devant le Parlement islandais en mars 2026 tout en formulant une critique acerbe de l’UE. https://www.althingi.is/altext/erindi/157/157-2080.pdf?utm_source=althingi&utm_medium=vefur&utm_campaign=erindi_10